英美洪水保险体制的比较及启示

内容提要：我国面临着非常严重的洪灾风险，而洪水保险却严重缺位，灾后融资以政府救济为主，这种局面势必会对我国的经济发展造成严重的影响。如何设计合理的洪水保险体制、并尽早开始实施，是亟需理论界和实务界解决的重大课题。本文试图以比较有代表性的英美两国洪水保险体制作为重点考察对象，研究它们的基本特征，总结其经验和教训，将之与中国国情有机地结合起来，以期能够为我国洪水保险体制的构建提供一些思路和建议。

在现代社会中，尽管人们对自然灾害的预测能力已经有了显著的提高，也有了多种手段可以在很大程度上减轻这些灾害带来的负面效果，但是人类社会仍然在为此付出沉重的代价。仅以中国的洪灾为例，2003年5月到7月间，我国有26个省、区、市不同程度地遭受洪涝灾害，截止7月22日，农作物受灾面积1076.3万公顷，成灾689.6万公顷，绝收211.4万公顷；有1.5亿人（次）受灾，成灾1亿人（次），因灾死亡814人，伤病14.6万人，倒塌房屋89.2万间，各类直接经济损失高达652.5亿元。

在如此严重的洪水灾害风险之下，我国的灾后融资体制却存在很大的问题，一个突出的表现就是以重救急、救难的民政部门救济手段为主，以“个人转移风险”和“社会分摊风险”为立意的保险很不发达。1998年我国长江特大洪灾，直接经济损失高达300亿美元，而保险赔付仅为3.012亿美元，只是总损失的1%.大灾之后，恢复生产、重建家园，最迫切需要的就是资金。目前我国的洪水保险严重缺位，在大灾之年必然会给国家财政带来巨大的压力，而受灾者获得资金的及时性、充足性也必然会受到很大约束，这种局面势必会对我国的经济发展造成严重的影响。如何设计合理的洪水保险体制、并尽早开始实施，是理论界和实务界迫切需要解决的重大课题。

纵观世界，许多国家也面临严重的洪涝风险，其中也有一些国家在多年的发展过程中建立完善起了自己的洪水保险体制。目前，世界各国防御洪水风险的保险计划主要有两种模式：第一种是政府不承担风险，而是由民间保险公司自愿承担或根据法律法规的要求承担洪水风险；第二种就是由国家承担洪水风险，民间保险公司只负责保单的销售和服务。使用第一种形式的典型国家就是英国，而美国全国洪水保险计划（National Flood Insurance Program，NFIP）则是第二种模式的典范。英美两国的洪水保险体制发展得都较为成熟，而且很具有代表性，能够给我国洪水保险体制的构建以启示。

一、英美洪水保险体制的比较

（一）模式选择

英国的洪水保险模式是以市场化为基础，政府不参与承担风险，私营保险业自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保，保险公司通过再保险进一步分散风险。而美国采用的全国洪水保险计划（以下简称NFIP）实质上是一个由法律确立的、全国性的保险集合，它向民众签发单独的洪水保单，由政府部门进行管理和资金运作——NPIP由联邦紧急事务管理局的减灾部管理，其资金由全国洪水保险基金负责积累。尽管一般而言，NFIP的经费和赔付资金来源只是所收取的保费，但在损失超过历史平均水平时，NFIP有权向财政部借用不超过15亿美元的有息贷款，国会也可能会提供特别拨款，这其实就意味着国家参与承担风险。另外，NFIP还有“法定洪水保险购买要求”，（例如，如果某一社区在被确认为洪泛区之后一定时期内仍未加入NFIP，联邦机构将不会向在该社区收购或修建建筑物的活动提供任何财政支持，也不会提供某些灾难援助。另外，联邦机构和参加联邦保险或由联邦监管的借贷机构在向NFIP承保社区的指定特别洪水风险区内的收购或建筑行为提供资金或贷款时，必须要求其拥有洪水保险。这就使得美国的洪水保险带有一定的强制性色彩。