我国巨灾保险制度的“新举国体制”

　　2016年5月11日，中国保监会和财政部联合颁布了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（“实施方案”），无疑将成为我国巨灾保险制度建设的里程碑，标志着制度建设进入了实质性阶段。

　　“实施方案”的意义在于：结束了各地的试点探索，以顶层设计为依托，在全国层面系统性地推动制度实施，同时，明确以“地震”和“住宅”为突破口，以中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体（简称“住宅地震共同体”）为平台，启动并推进相关工作。为此，需要对“实施方案”有一个全面和深刻的理解，创造性地开展相关工作。

　　长期以来，我国灾害管理、损失救助和重建资金筹集，更多是采用“以政府为主体、以财政为支撑”的“举国体制”。面向未来，尤其是在全面深化改革背景下，举国，不再仅是举政府和财政之力，要通过体制和机制创新，举市场之力，举全民之力，最终实现全社会共同参与、共同管理、共同分散的巨灾风险管理“新举国体制”。

　　“实施方案”破解五大难题

　　在各国巨灾保险制度建设过程中均面临“五大难题”，即模式选择、偿付能力、基金归集、责任与限额、定价模式，我国也不例外。

　　首先，在模式选择上，这是明确一个国家巨灾保险制度的性质以及谁“兜底”问题，即是官办，还是民办？还是官民结合？“实施方案”明确了“政府推动、市场运作”原则，这也是大多数国家采用的“官民结合”模式。因为，无论是从巨灾保险的“准公共性”看，还是从我国社会制度属性看，发挥政府的作用均是必要和重要的。“实施方案”将政府的推动作用细化为制度设计、立法保障和政策支持；并确定了“市场运作”的基本思路，由保险市场，特别是“住宅地震共同体”负责具体运作。

　　其次，在偿付能力上，说到底偿付能力就是：保得起，赔得起。就巨灾保险而言，这是一个十分突出和重要的问题。从各国实践看，分层技术是主要选择，即将可能面临的风险损失划分为若干“层”，不同的层，采用不同的解决方案。“实施方案”按照“风险共担、分级负担”原则，采用了分层技术，并结合我国实际，设计了投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金、财政支持等五层分散机制，再加上“回调机制”的“5+模式”。

　　第三，在基金归集上，基金归集是巨灾保险制度建设能否成功的关键，如保险基金达不到一定规模，意味着覆盖面有限，作用就不能有效发挥，并挑战制度的必要性和合理性，制度建设就可能面临进退两难的尴尬。从理论讲，采用强制保险是实现基金归集的最有效手段，一是能保证覆盖面，二是成本相对低。但从国际趋势看，更多的是采取“强制供给”的模式，而非“强制购买”，同时，在相关制度层面做一些“隐性安排”，如申请房贷时，必须办理巨灾保险等。我国“实施方案”采用的是“自愿”加“正面激励”模式，即鼓励地方财政对民众实施保费补贴，并给予税收优惠。

　　第四，在责任与限额上，“实施方案”明确将责任界定在“地震”风险，并在明确“定值保险”的前提下，将实际损失和赔偿责任固化为三档，确保预期明确和操作简便。在限额方面，“实施方案”根据我国现阶段城乡居民住房的实际，采用“上下限”的方式，确定保险金额，即基本保额为2万和5万，上限为100万。同时，明确了超过100万，可通过商业保险解决，实际是通过金额明确“准公共产品”和“私产品”的边界。

　　第五，在定价模式上，一是要适度反映不同地区的风险特征，以体现科学性和合理性；二是要针对建筑物开展差异化的费率安排，以发挥保险的正外部性特征，促进设防水平的提高；三是要体现保险的互助精神，要避免费率的“过度匹配”。为此，“实施方案”明确定价原则为：按照地区风险高低、建筑结构不同、城乡差别，拟定差异化的保险费率。更重要的是设置了承保的“门槛”，即“达到国家建筑质量要求（包括抗震设防标准）的建筑物”。

　　“既要有理想，但又不理想化”

　　任何一个国家的巨灾保险制度建设均是一道难题。我国地理环境多元化、经济相对落后、地区灾害和城乡居民住宅的差异性大、民众保险意识淡薄的背景下，就更显得难上加难。尽管“汶川大地震”之后，我国就明确提出要建立巨灾保险制度，但制度建设工作仍显得相对缓慢，其原因有二：一是希望通过“试点先行”的模式，发现问题，积累经验，确保顶层设计的科学和有效；二是要在破解“五大难题”方面取得共识，提出切实可行的对策，也需要一个过程。更重要的是如何适应我国社会和经济发展大环境，创造性地开展制度建设，是一项极具挑战性的任务。

　　总体看，“实施方案”在学习借鉴的基础上，结合我国实际，提出了切实可行的方案，较好地体现了求真务实的精神，具体讲：

　　所谓“求真”，首先是“求巨灾保险制度之真”，即在认识并理解巨灾保险属性的基础上，针对“五大难题”，本着实事求是的精神，提出了解决方案，确保符合制度的基本逻辑。其次是“求我国现阶段实际之真”，从制度建设之初就明确了作为一种普惠制度，应本着“低保障，广覆盖”的原则，同时，充分考虑现阶段我国居民现实需求和支付能力之间的关系，确保制度的可行性。第三是“求我国保险业水平之真”，客观看，我国保险业仍处于发展的初级阶段，无论是行业实力，还是服务能力均有逐步提高的过程，为此，“实施方案”和“住宅地震共保体”的设计均充分考虑了“初级阶段”的特点。

　　所谓“务实”，首先是解决“三个一”问题，即条例、方案和平台，强化协同推进，但不强求“齐步走”，本着“成熟一个推动一个”的原则，务实地推进相关工作。如2015年4月成立了“住宅地震共保体”，为制度的推动和运行奠定了组织基础。“实施方案”则是在相关部委达成共识的基础上，完成了顶层设计。同时，明确要加快出台《地震巨灾保险条例》（“条例”）。其次是在保障范围方面，从灾因看，先选择“地震”，未来再逐步扩大到其他灾因。从限额看，确定了100万作为上限。尽管这个限额与我国许多城市的住宅市场价值存在一定差距，但考虑到我国制度“体量大”的特点，如果限额过高，势必给制度带来巨大风险敞口，继而影响安全与稳定，不利于制度的起步与发展。同时，从各国的实践看，初期的限额均相对较低，待制度逐步完善，特别是基金的不断积累，再逐步提高。

　　总之，在我国巨灾保险制度建设过程中，要把握好“既要有理想，但又不理想化”的原则，一方面要确保顶层设计在结构上符合巨灾保险的逻辑，防止出现反复，另一方面要本着建设有“中国特色巨灾保险制度”的目标，实事求是，开拓创新，创造性地开展工作。

　　尚需进一步完善和细化

　　“实施方案”明确了“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的运行模式。下一步要在“制度实施领导小组”的领导下，建立部门协调合作机制，加强沟通与配合，展开相关工作。首先，从国际实践看，立法保障是巨灾保险制度的关键，为此，要借“实施方案”出台东风，加快推动《条例》的出台，同时，要高度关注“回调机制”安排问题，有效化解“击穿风险”。

　　其次，按照“实施方案”明确的“两步走”安排，分步骤、分阶段实施，第一阶段的重点是解决制度、平台和服务体系建设问题，同时，做好现有的农房保险和试点项目的衔接与过渡。第二阶段是全面展开并实现并轨，进一步完善体制机制。

　　第三，在“自愿参与、风险共担”的原则下，做实“住宅地震共同体”成员大会、理事会和执行组织治理机制，重点是完成“住宅地震共同体运营平台”建设，同时，完成条款费率、区划代码、承保规则、理赔服务、超赔再保、财务、单证和报表等基础性工作。在运行初期，按照“总额控制、限额管理”的思路，做好“分省分组”的限额管理工作，确保7月1日顺利出单。

　　第四，“全国专项准备金（中央基金）”是巨灾保险制度的灵魂，基金不仅是一个账户，也是一个管理模式，一方面要通过“资金池”跨期积累、跨区统筹，实现偿付能力的融通，另一方面要利用各种金融工具，放大“中央基金”的偿付能力，提高平滑波动的水平。“实施方案”明确由中国保险保障基金有限责任公司履行资金管理职责，降低了管理成本，同时，“巨灾保险基金”与“保险保障基金”从性质上具有“异曲同工”色彩。

　　第五，“实施方案”落地的最大挑战仍是消费者的接受度，即投保率和覆盖面，从某种意义上讲，这是检验制度成败的关键。要对困难有更充分的认识，除了在费率厘定方面，要充分考虑消费者的接受问题，有效降低保障成本，更要通过与政府灾害救助体系有效衔接，争取地方政府支持，出台相关配套政策，调动投保积极性。

　　第六，要加强标准和基础数据库建设，配合国家综合防灾减灾体系，有效提高建筑物设防标准，强化事前和事中风险管理。同时，加强宣传和教育，提高全社会的保险意识，增强风险管理能力。